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对行政机关权力配置的思考

发布时间:2021-01-21 13:58:58 阅读: 来源:水龙头厂家

对行政机关权力配置的思考

随着我国行政管理体制改革的不断深入,行政机关的职权也在逐步从以精简机构人员为重点转向以转变政府职能为核心,从主导经济发展转向注重社会管理,从结构调整转向机制建构。政府、市场、企业三者的关系逐渐理顺,社会管理和公共服务能力不断加强,与市场经济体制相适应的行政组织机构框架初步建立,各级政府和各部门之间的职责关系逐步理顺,中央和地方事权划分趋于合理,行政监督和问责力度不断加强。但是,由于权力与利益仍存在着紧密联系,行政部门仍存在把追求部门权力最大化进而实现利益最大化作为其潜意识目标的现象。因此,寻求对行政机关权力最优配置,从而打破单一部门权力与利益之间的联系,实现全社会整体利益最大化势在必行。   一、我国行政机关权力配置存在的问题

(一)职能混淆,权责不清  行政机关权力的配置与其所履行的职责相关,既表现为中央行政机关与地方行政机关之间的行政权力配置的纵向关系?熏也表现为同级行政机关内部各职能部门之间的行政权力配置的横向关系?熏在理论上应是一个纵横交错的合理布局,但是由于我国行政管理体制是以全面服务为基本责任,为了认真履行职责,就会不可避免地对社会生活中的各种事物进行全面规划和管理,凡事事无巨细皆由政府负责,具体体现在:一是政府与市场关系不顺。政府过度干预经济,直接从事或干预微观经济活动,使得企业和个人依附于政府,缺乏独立性、自主性和创新动力;二是政事不分。政府与事业单位之间职能划分模糊,政府包揽由事业单位行使的权力、承担的职能,事业单位承担本应政府机关行使的行政执法等职能。政府机构责权不清晰,造成政府公信力下降、社会管理成本大幅上升。  (二)权力集中,易生腐败  赋予行政部门权力过于集中、过于强大,大部分部门基本上具有的权力是:与本行业相关的部门行政规章起草权或行政法规及地方法规代拟权;本行业、本部门相关政策的制定权、解释权、执行权;发展规划制定权、执行权;涉及本行业、本部门的标准制定权、行业准入权;业务审批权、认定权;资源分配权;监督管理权、行政处罚权等。可以说是某个行业的所有权力都集中在该行业主管部门,这个部门不管是垂直的还是分级的,都牢牢地控制着这个行业。当这些有权部门的利益和行政相对人的利益发生冲突时,常常站到自身利益一边,滥用权力,腐败难以避免,而且多发易发,损害行政相对人利益,破坏政府形象,危及执政基础,导致种种现实的和潜在的重大危机。  (三)分权不明,职责交叉  行政机构上下级之间分权不明,职责不清。由于上下级政府之间在管理区域上是重叠的,随着事件本身重要性的不同,许多可以由下级政府管理的事件被上级直接处理。同时,行政机构内部层次构叠繁杂,“多头管理、职责交叉、权责脱节、相互扯皮、效率低下”的状况依然存在,造成协调成本加大,宏观调控的效果滞后与失灵,行政成本居高不下和严重的资源浪费等后果。在中央和地方关系上,权力过于集中在中央政府,地方政府缺乏必要的自主权。主要表现在:在目前的管理序列中,地方政府和下级政府缺乏完整的人事任命权和财政权?熏而中央政府和上级政府则可以通过组织、人事、财政等权力对地方政府和下级政府进行影响甚至控制?熏其结果是使下级政府与地方政府的自主决定权减少?熏影响其积极性的调动和创造性的发挥?熏同时也使中央政府和上级政府承担了原本不属于其承担的重负。  (四)针对性差,效率低下  在现行行政管理体制下,出台的很多政策常常出现“一管就死、一放就乱”的现象。表面上看是不论管的时候还是放的时候都是全国一刀切,不分东南西北地域之别,不考虑各地发展不平衡等因素。而根源在于如果按照我国实际情况并考虑不同地域的不均衡发展情况,出台政策既需要耗费时间和精力进行研究和分析,又容易落下照顾特殊地域、政策倾斜等的口实,而政策制定的好坏并不追究责任。各部门自然没有动力去认真研究,往往出台政策、法规简单化,没有主观意愿去按照各地发展的实际情况去制定更切合实际的政策,结果是难以执行,造成党中央和国务院的很多政策贯彻落实的效果不佳甚至无法贯彻。  (五)法治薄弱,监管失范  现行行政管理体制赋予各部门政策制定权、监督管理权和处罚权,因此在监督管理市场行为时,受到各方利益的掣肘,往往把政策制定、监督管理和处罚权设定为便利行政管理的手段,而不是真正地管理市场行为,当市场出现问题时,不是及时解决和管理,而是用政策做借口,按照是否符合自身利益来监督管理,自由裁量问题严重?鸦按照主观意愿去随意处罚,如滥用自由裁量权,习惯于从重处罚,乐于加重处罚,为处罚而处罚、为私利而处罚。其主要原因是部门保护主义和地方保护主义同时在起作用,都为局部利益而鏖战,依法行政观念仍然比较薄弱,造成市场机制难以正常运行。  通过这五个方面的分析,我们可以看出这些问题已经严重影响了政府的声誉,不利于我国改革开放的顺利进行,而产生这些问题的最根本原因就是赋予行政管理部门的权力过大、过于集中。市场经济中各个主体都自然会追求利益最大化,而行政管理部门不可避免地也会通过追求权力的最大化进而实现部门及个人利益最大化。因此,为了解决好行政管理部门违规使用权力的问题,党中央提出了把权力装在笼子里的方针。这一方向是正确的,但是具体的措施需要设计好,也就是有一套更完善、更合理、更高效、更充满活力的行政部门的权力配置体系,才能确确实实把权力装在笼子里。  二、解决行政部门权力配置问题的对策  我国的行政管理体制改革既要建立在以公有制为主的经济基础上,并为之服务,又要充分发挥广大人民群众尤其是行政管理人员的主观能动性,充分保障其享有各项公民权利和管理国家行政事务的权力,代表人民群众的根本利益。因此,解决行政部门权力配置中存在的问题,应做好权力和职责的划分,行政机关权力的配置与划分应以以下三个标准为尺度:一是行政机关权力与权利边界的划定?熏行政权力应从原本属于市场和权利主体的领域退出,目前国务院多次取消部分事项的行政审批即是在释放市场活力?鸦二是行政机关权力与其他国家权力(如立法权、司法权)边界的划定;三是行政机关内部上下级及各职能部门行政权力边界的划定。只有做到以上三点,才能实现对权力的制约、监督与下放,进一步理顺部门职责关系?熏逐步解决决策权分散、执行权交叉重叠的问题,不断完善相应的规章制度和法律程序,使其高效运转又无法权力寻租,并兼顾“决策的统一性”和“执行的便民化”两方面的要求,实现全心全意为人民服务。  (一)适时开展各级行政部门的权力和职责的重新划分  1。规划权。将国家未来的发展规划权、各行业发展规划权、跨区域发展规划权即发展规划权赋予一个部门,也就是现在的发改委,但不赋予其它任何权力,即只有规划权,发改委的主要职责就是研究和制定发展规划,取消其审批项目符合发展规划的界定权。国家发改委制定国家层面规划、省级发改委按照国家层面规划制定全省(包括各市县)发展规划,撤销市、县两级发改机构。  2。制定和解释权。将各行业、领域政策制定权、标准制定权和解释权仍赋予各行政部门。各行政部门的职责是制定本行业内符合发展规划的政策和标准,做好行业引领和指导。中央各部委主要是制定符合国家行业发展规划的政策和标准,以及引导和研究本行业发展。地方各部门除制定需地方出台的政策和标准,以及在做好引导和研究本地行业发展外,还需收集和研究政策和标准执行中产生的问题,并及时向上级反馈,利于政策和标准更切合实际。  3。审批和认定权。成立新的行政审批部门,作为发改委和各部门的下游执行单位。将业务审批权、认定权按大行业整合到行政审批部门中进行集中审批,并在行政审批部门内部优化流程,建立有效的审批工作流,逐步形成“一章”审批。对于审批是否符合规划和政策,由发改委和各专业部门确定其审批和认定是否准确。中央的行政审批机构负责涉及国家层面的审批;地方的行政审批机构负责涉及地方层面的审批。审批事项要严格管控并公开,审批部门自身不能设定审批事项。  4。监督管理权。将监督管理权按大行业整合到一两个新成立的监督管理部门,集中监管,监督是否符合规划政策,其在监督过程中发现的问题没有处罚权,需提交处罚机构统一处罚。中央的监督管理机构负责涉及国家层面以及跨省域的监督,并做好对重大事项的监督;地方的监督管理机构负责涉及地方层面的监督;把对具体事务的监督权逐步下放到县乡层级。  5。处罚权。成立单独的处罚部门,按照监管部门提交的内容进行处罚,罚款全额缴入国库,涉及违法的,由其提交司法部门。中央处罚机构负责对中央监督机构提交的监督结果进行处罚;省、地市建立处罚机构(县以下不建立)负责对地方监督机构提交监督结果进行处罚,重大处罚结果应报上级处罚机构核准。  6。建设权。提供公共服务设施的建设权可由各级政府成立的国企或通过市场招投标的民企、混合经济体负责,更利于调动社会和民间资金。  7。法律法规代拟权。法律法规代拟权真正赋予给立法机构。  8。资金分配权。资金由中央财政按照规划划拨给地方财政,地方财政按照项目直接拨付给用款单位。从上到下不再采取部门下达项目、财政下拨资金的方式。  (二)做好权力下放的顶层设计  按照党的十八大精神,各级政府部门要开展权力下放的工作,因此需要做好相应的顶层设计,使下放真正达到简政放权,使资源配置得到最优,使行业发展效果最佳,使人民群众能够更顺利地开展生产、生活。主要应做好两方面的工作。  1。合理界定基层和上级的权力关系。  对于现阶段下放到基层行政机构的权力,主要应准确分析权力是宏观为主还是微观为主,因为上层机构便于把握全局,所以宏观为主的权力应尽量在上层机构,而基层机构直接面对具体的事务,利于处理微观事务,应把微观的权力尽量下放。下放以后,基层机构在处理微观事务时应将处理过程中遇到的问题和困难向上层机构反映,上层机构及时对权力运行过程中产生的问题进行归纳总结,形成宏观的有针对性的政策、办法对微观事务进行指导,从而形成宏观、微观,上层、基层之间的良性互动。  2。动态划分政府和市场的关系。  在权力放开到市场时,应辩证分析政府和市场的关系,应认识到在配置资源时市场具有较好的灵活性但也存在无序性,政府具有秩序性但也存在僵化性。因此,要动态地将政府和市场相结合,使得各行各业保持健康的高效的发展。在公共服务领域,适当多应用政府这只有形的手尽可能多地为人民群众提供基本的服务。在行业发展领域,区分市场有意愿开展和需要政府扶植发展的事项,对于市场有意愿的事项,可采取先由市场这只无形的手发挥作用,逐步由政府和市场共同发挥作用,在规范成熟的前提下再由市场发挥作用;对于需要政府扶植发展的事项,可采取先由政府扶持发展,逐步由市场和政府共同发挥作用,在规范成熟的前提下再由市场发挥作用。也就是在权力放开时,要充分发挥有形和无形的两只手的作用,提供优质的公共服务,促进经济社会的持续健康发展。  (三)进一步健全权力制约和监督体系  在做好行政权力的配置和简政放权的同时,还应具有有效的权力运行制约和监督体系。监督体系的形成主要应以内部、外部监督相结合,借助法律和制度予以明确。其核心是建立监督制约机制和问责处罚机制,其关键是法律和制度建设,其目标是依法行政。党的十八届四中全会对依法治国已经做出了重大决策,这里仅对监督制约和问责处罚作一阐述。  科学民主的行政决策机制、运行机制和管理方式应当有清晰的监督制约机制和问责处罚机制作为保障。同时通过法律和制度加以规范,使权力必须受到全方位、全过程的严格监督和制约。具体做到:  1。建立监督制约机制。  (1)行政监督制约。  一方面强化平行监督制约。主要包括审计监督:各部门应严格按照职责开展工作,国家审计部门负责对各部门进行审计,各部门之间也可对对方的失误提请审计部门审计,从而实现各自的相互制衡。审计确认部门有失职行为的,将结果公开,组织人事部门和纪律检查部门对其主要责任人按照规定进行处理。人大监督:人大作为最高权力机关,应通过提高自身的能力后组织专业人员,对政府及其部门是否严格按照职责行使行政权力,是否有权力越位和缺位的问题,采取定期评估;或政府部门定期报告行政情况,人大组织人员进行评估;或人大直接约谈政府部门主要负责人了解工作情况等方式开展监督。党的纪律部门监督:主要是由党的纪律部门开展各种监督。  另一方面强化上下级监督制约。主要包括上级对下级的监督:上级一般应监督下级在专业方面的问题,包括执行的是否正确,对结果的影响是否正常;审批是否按照业务要求进行,是否管理不够严格等等。下级对上级的监督:下级一般应监督上级在规划、政策的制定中是否有偏颇,是否有对某些地区、某些企业、个人的特殊条款,或执行中必然带来某些特定群体的利益的条款等。  (2)社会监督制约。  各部门应做好政务公开,应将决策、执行、管理、服务、结果公开,以及行使权力的过程,包括政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等向全社会公开。适时开展《行政公开法》的立法进程,从立法的角度约束各行政部门的行政公开行为,社会民众也可以通过行政公开,监督行政主体的行政行为。当社会各方面都了解了各种信息,外部的监督制约才能成为一种有效的监督机制。  2。建立严格的问责处罚机制。  对于行政履职中出现的过错、失误、事故等行为必须有严格的问责处罚机制,而且调查权和处罚权要严格分开。其中问责处罚机制应分为对事和对人。对事的问责处罚机制应重点对发生问题事件的制度、流程、管理一系列的过程中进行问责和处罚,纠正此类事件在法律、制度、程序方面的错误,从根源上解决问题,避免类似事件再次发生;对人的问责处罚机制应重点对在决策、制定政策、流程或管理、执行过程中人为的行为进行问责和处罚,加强人员的责任心,从执行的角度避免类似事件再次发生。同时应制定详细的、清晰的、严格的责任追究和处罚办法并对社会公开。探索建立健全行政机关违法行为法律监督制度,对行政机关及行政机关决策者进行法律监督。  简而言之,解决我国行政机关权力配置问题的对策就是通过行政管理体制改革把权力分解成相互监督制约的关系,层级越高权力越宏观,层级越低权力越微观。通过对权力优化配置、加快权力下放和进一步加强权力制约,一方面形成权力分设,利于分清责任、提高效率,避免形成大的利益集团;另一方面杜绝权力微观着力点,无法为某个人、某个单位、某个集团服务,利于分清各层级事权与责任,进一步提高效率,保障市场机制顺利进行。在依靠法律约束的同时通过行政体制设计来切断权力和利益之间的联系,使得即使拥有权力也无法找到获得利益的渠道,就是“伸手也白伸”、“有权也无法寻租”,真正实现政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,推进国家治理体系和治理能力现代化。同时在这样的行政体制内,广大公务员队伍由于权力无法为本部门或本人换得任何利益,就会逐步认识到努力工作对社会发展的作用,把更多的精力用在如何通过全社会的发展来促进自身的发展上,通过点点滴滴为人民群众服务的工作来实现自我价值,找到使命感、责任感和成就感,从而加快实现建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

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